다함께 만드는 세상

모두의 질문QBeta

장재민 소장(한국도시정책연구소)의 질문

1. 질문의 맥락

❍ 철도지하화 근거 법도 마련되었고 시민들의 공감대도 형성되었는데, 이제는 슬럼화 된 지상철도 구간과 인접지역에 대한 혁신적인 대개조에 나서야 하지 않을까요?

① 지상철도 역기능의 사회적 이슈 부각

• 철도지하화의 법적 근거가 마련된 현재, 오랜 시간 단절된 도시 공간구조를 개선하기 위한 통합개발이 절실한 상황입니다.

- 수도권의 도시 확장은 토지가치 상승과 함께 지상철도 인근 지역까지 주거지를 확대시키고 있습니다.

- 주택 가격 폭등에 따라 젊은 세대들의 노고존(No-Go Zone, 개인 혹은 집단의 출입이 금지된 구역)으로 전락한 서울, 원도심의 낙후, 초고령사회 진입 등 도시 대개조가 필요한 상황입니다.

- 특히 지상철도 주변 지역은 지역단절, 통행방해, 소음 공해 등의 문제를 안고 있어 주거환경 및 삶의 질 개선이 시급합니다.

② 노후 지상철도 인프라의 기능 개선을 넘어 도시 공간 혁신 필요

• 국회가 2024년 1월 「철도지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법」을 제정하였으나, 정부는 개발 방향성과 가이드라인에 대한 대응이 여전히 미흡한 실정입니다.

- 지상철도 인프라는 그간 단순히 사람과 물자의 대량 수송 기능에 중점을 두어 왔으나, 이제는 도시 공간 재창조 및 지역 대개조의 동력으로 활용되어야 합니다.

③ 철도지하화 사업을 위한 해결과제 산적

• 철도지하화 사업에 투입되는 예산의 효율성을 확보하고, 부동산 시장에 미치는 영향을 신중히 고려해야 합니다.

- 철도지하화 사업에 소요되는 비용이 신규철도 건설 또는 지방 균형발전 정책 사업에 투입되는 것보다 정책적 효율성·효과성이 높은지 점검해야 합니다(예: GTX건설 사업비 vs 철도지하화 사업비 비교)

- 대규모 SOC 개발이 지역 양극화를 초래하고 부동산 시장에 자극을 줄 수 있으므로, 신중한 접근이 필요합니다.

• 철도지하화 선도 사업 지역선정 및 사업방식에 대한 합리적 기준과 미래 여건 변화를 반영한 철도지하화 계획수립이 필요합니다.

- 도시의 집중개발 또는 균형개발 등 사업 방향에 따라 선도 사업지의 선택이 달라질 수 있으므로 구체적이고 합리적인 기준을 마련하는 등 신중하게 접근해야 합니다.

- 지역주민들의 선호도 및 사업의 현실성 등이 반영되고, ‘터널형’ 및 ‘데크형’ 건설방식의 장단점을 고려하여 신중하게 결정해야 합니다.

- 지하에 철도시설을 구축하면 더 이상 확장이 어려우므로, 장래 변화될 환경 등을 고려한 적정 규모의 계획수립이 중요합니다.

2. 해결방안

❍ 철도지하화 사업은 도시회복을 위한 사업이며, 사업 진행이 원활하고 효과성이 큰 구간부터 순차적으로 추진함으로써 도시 공간 재창조를 통한 혁신적인 도시 대개조를 완성해 나가야 합니다.

➀ 철도지하화를 도시 ‘Recovery Project’로 추진

• 철도지하화 사업의 개념을 재정립해야 합니다.

- 철도지하화 사업은 도시 ‘Recovery(회복·복구·회수) Project’로 정의되어야 하며, ‘회복’은 도시 불균형 해소(낙후지역 회복), ‘복구’는 철도로 인한 지역단절 해소, ‘회수’는 기피시설(주차장, 정비소 등) 회수 등을 포함합니다.

- 철도지하화 사업을 통해 지상공간은 공원, 주거, 쇼핑, 업무 등이 가능한 공간으로 시민에게 돌려주고, 지하공간은 공공성을 확보하여 시민을 위한 복지공간(예: B1-주민편의시설, B2-기피시설회수, B3-물류창고·스마트팜 등)으로 재편해야 합니다.

➁ 민간사업자의 참여 확대 및 정부·지자체 노력

• 지상공간 및 주변부지의 원활한 개발을 위해 고밀도·복합개발이 가능하도록 다양한 특례를 도입함으로써 민간사업자의 개발이익 보장을 통해 사업 참여를 확대해야 합니다.

- 용적률 및 건폐율 상향, 결합건축 적용 등의 인센티브 뿐만 아니라 주변부지를 포함하는 대규모 재개발, 재건축이 가능하게 함으로써 낙후된 지역을 대개조하는 방안도 적극적으로 검토되어야 합니다.

• 정부와 지자체 간 사업비의 합리적 분담 및 사업성 개선을 위한 다양한 방안을 적극적으로 마련해야 합니다.

- 철도지하화를 통한 직접적인 편익은 지상철도 인근 주민에게 제공되므로, 사업비에 대한 지자체의 협조와 지원(재정 투자, 기피시설 부지매각 등을 통한 사업 초기부담 경감)이 필요합니다.

- 현행 「철도지하화통합개발법」은 사업비의 경우 상부 개발수익과 지자체의 부담에 의해 조달하도록 하고 있으나, 국가 차원에서 필요한 기능 강화를 위해서는 적정 범위 내에서 법·제도 개선(철도부문 예비타당성조사 제도 등)을 통한 국비 지원도 검토되어야 합니다.

- 지상공간의 개발이익을 최대한 확보하여 지하공간 개발에 활용함으로써 안정적인 지하공간복합개발(언더시티)이 가능한 사업체계를 구축해야 합니다.

- 철도지하화 사업의 수익성, 완결성, 원활성이 보장된 구간에 대해 우선적으로 선도사업을 진행하여 성공적으로 수행함으로써 사업 확대의 지속성을 확보해야 할 것입니다.

➂ 철도지하화를 위한 효율적 사업 모델 개발

• 지역특성과 노선 길이를 고려한 철도지하화 사업유형 적용 방식, 기존 철도망 계획과의 연계방안 등도 세부적으로 검토해야 합니다.

- 철도지하화 사업유형은 지상철도를 지하터널을 통해 지하화하는 ‘터널형’ 방식과 지상철도를 인공부지 및 인공구조물로 덮는 ‘데크형’ 방식이 있으며, 지역특성 뿐만 아니라 노선 길이를 고려하여 ‘터널형’과 ‘데크형’ 또는 두 방식을 혼용하는 방식도 검토해야 합니다.

- 국가철도망계획, 도시철도망계획 등 다양한 철도망 계획과의 연계를 고려하여, 지하공간 간섭 최소화 및 공용노선 활용 등 기존 철도망 계획을 최대한 반영한 연계방안을 검토해야 합니다.

- 철도시설을 지하에 구축할 경우 준공·운영 후에는 시설물 확장이 사실상 어렵기 때문에, 향후 여건 변화를 충분히 고려한 적정 규모의 철도지하화 계획 수립은 필수적입니다.