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홍장표 교수(부경대학교 경제학과)의 질문

1. 핵심과제

❍ 기술패권경쟁시대 기업가형 혁신창업국가를 향한 국가혁신체제와 신산업정책의 수립

① 보호무역주의와 글로벌 기술패권 경쟁시대에 대응하여 AI, IT, 에너지, 환경 등 미래 신산업의 R&D투자 기반 국가혁신체제를 구축하고 정부가 혁신의 불확실성과 위험을 떠맡고 그 이익을 공유하는 벤처캐피털(venture capital) 역할을 담당하는 기업가형 국가(entrepreneurial state)가 주요한 정책과제입니다.

• 산업전환기에 미래 신산업 창출과 전통 제조업의 고부가치화를 위해 연구개발 투자를 기반으로 하는 국가혁신체제(national innovation system) 구축과 기업가형 혁신창업국가(entrepreneurial innovation state)를 지향하는 신산업정책을 수립할 필요가 있습니다.

- 현 단계 우리의 주력 수출제조업은 세계적인 보호무역주의 흐름과 중국 제조업의 급성장 속에 전환기에 접어들었습니다. 철강, 석유화학, 디스플레이 등 전통 제조업은 수출둔화와 가동률 저하에 따른 과잉설비로 어려움을 겪고 있습니다.

- 그런가 하면 반도체, 배터리, 미래 자동차 분야는 보호무역주의의 확산과 관세 등 무역장벽이 높아지는 속에서 대기업의 주력 투자처는 국내를 떠나 미국 등 해외시장을 향할 수밖에 없는 상황입니다.

• 기술패권경쟁시대 세계 주요국에서는 기초연구를 지원하고 기술 사업화는 민간이 맡는다는 시장형 국가를 넘어 정부가 미래 신기술·신산업 창출에 적극적으로 개입하고 있습니다.

- 과거 개발시대 우리나라 정부는 전략산업을 직접 선별해 지정하고 보호 육성하는 전통적 산업정책을 추진하였습니다. 이후 자유무역주의가 풍미했던 신자유주의시대에는 민간기업이 기술개발투자를 주도하고 정부 개입은 시장기능이 작동하지 않는 기초연구와 인력양성 분야로 최소화하는 시장형 국가가 부상하면서 산업정책은 세계적으로 크게 후퇴하였습니다.

- 그런데 오늘날 국가간 첨단기술 경쟁이 격화되는 가운데 세계 각국은 미래 기술 우위 선점과 공급망 안정을 위해 산업정책을 앞다투어 부활시키고 있습니다.

② 코로나19 위기 이후 산업전환기를 맞아 미래 신산업 창출과 국내 주력 제조업의 고부가치화가 요구되는 상황에서 R&D투자 확충과 이를 기반으로 한 기술창업과 벤처기업의 창달이 어느 때보다 필요합니다.

• 세계시장에서 첨단 기술산업 주도권을 둘러싼 미중간 경쟁이 심화하면서 기술패권경쟁이 벌어지고 있습니다.

- 미국은 첨단기술과 공급망에서 중국을 배제하고 반도체·과학법과 인플레이션감축법(IRA)을 제정하고 미국내 제조공장 유치를 위해 보조금을 지급하였습니다.

- 미국의 첨단산업 기술·공급망 디커플링 전략에 대해 중국은 자립적인 기술혁신체체와 중국내 홍색 공급망 구축으로 대응하고 있습니다. ‘제조2025’, ‘반도체굴기’(2015), ‘14차 5개년 경제규획’(2021) 등을 통해 반도체, 신소재, 신에너지 등 첨단산업의 자립률을 높이고 핵심기술의 자립화를 추구하고 있습니다.

- EU는 배터리, 반도체와 같은 전략적 제품의 자립화를 도모하는 산업정책을 추진하고 있으며, 일본은 자국 기술 보호와 첨단기술 육성을 위해 경제안보법(2022)을 제정하고 첨단기술경쟁력을 높이기 위해 통합혁신정책을 추진하고 있습니다.

• 우리나라는 과거 개발시대 중화학공업화정책 등 적극적 산업정책으로 수출 대기업을 육성하였으며, 2000년대 이후에는 민관 합동의 공격적 R&D 투자로 기술역량을 높였습니다.

- 김대중 정부에서는 재벌 대기업의 파산으로 맞은 IMF 경제위기를 극복하기 위해 벤처창업 붐을 조성하였습니다. 노무현 정부는 모태펀드와 한국벤처투자 설립(2005)으로 정책펀드를 조성하고 벤처시장의 성장을 이끌었습니다.

- 문재인 정부는 국가 R&D 예산을 대폭 늘리고(17년 20조원→22년 30조원), 혁신모험펀드 조성(2018), 벤처투자촉진법 제정(2020) 등으로 제2의 벤처붐 조성에 나섰습니다. 그 결과 2021년 연구개발투자가 100조원을 돌파하여 GDP 대비 비중 4.9%로 이스라엘(5.8%)에 이어 세계 2위 자리를 굳혔으며, 절대 규모 또한 세계 5위로 성장하였습니다. 벤처캐피털(VC) 신규투자액도 2017년 2.4조원에서 2021년 7.7조원으로 3배 이상 증가하였습니다.

➂ 세계 각국에서는 위험부담이 매우 커 민간이 감당하기 어려운 R&D사업과 위험감수 투자에 대해서는 정부가 지원하고 있습니다.

• 영국, 독일, 프랑스 등 주요 선진국에서는 정부의 적극적인 R&D 예산 투입으로 기술투자를 촉진하였는데, 그중 우리나라가 공공 R&D 투자가 가장 활발했던 덕분에 제조강국에서 R&D강국으로 빠르게 이행할 수 있었습니다.

- 벤처시장도 이와 마찬가지입니다. ‘벤처 왕국’으로 알려진 이스라엘은 물론, 캐나다, 영국, 호주 등 글로벌 기술창업을 선도하는 국가들은 우리와 같이 정책펀드를 기반으로 성장해왔으며, 민간부문을 중심으로 VC시장이 발달한 미국이 오히려 예외적입니다.

• 윤석열 정부에서는 과거의 성공에 얽매여 수출 대기업 육성이라는 시대에 뒤떨어진 낡은 정책을 고집했습니다.

- ‘민간주도성장’을 내걸고 국가 R&D 예산을 삭감하였으며, 정책효과가 불확실한 대기업 감세에 주력했습니다. VC시장은 민간이 주도해야 한다고 정부의 마중물 역할을 경시했고, 그 결과 벤처 투자는 위축되고 벤처붐은 사그라들었습니다.

- 우리나라 VC 신규투자액은 2021년 7.7조원에서 2023년 5.4조원으로 줄었습니다. OECD 자료를 보면, 이 기간 우리의 GDP 대비 벤처투자 비중은 뒷걸음쳤으며(0.27%→0.15%), 이스라엘(2.86%), 미국(0.73%), 중국(0.42%), 캐나다(0.33%)와의 격차는 더욱 커졌습니다.

- 정부의 마중물 투자가 줄어들자 창업 3년 미만 스타트업 기업의 자금 공급 부족이 가중되었으며, 기술창업기업 수도 21년 23.9만개에서 23년 22.1만개로 감소했습니다. 고금리로 창업기업과 벤처기업의 자금조달이 가뜩이나 어려운 상황에서 VC 투자마저 위축된 것입니다. 코로나19 위기 이후 기술패권경쟁시대 기술투자가 절실한 시기에 골든타임을 놓쳤다는 우려까지 나왔습니다.

2. 핵심방안

❍ 기업가형 혁신창업국가를 향한 신산업정책 : R&D 기반 국가혁신체제 확립과 스타트업·벤처기업 육성

• 미래 신산업 창출과 주력 산업의 밸류업 과제에 부합하는 R&D 기반 국가혁신체제는 개방형 혁신(open innovation)과 인재양성을 바탕으로 합니다.

- 개방형 혁신은 기업내 자원에 의존하는 폐쇄형 혁신(closed innovation)과 달리 기업 외부 원천의 다양한 기술을 활용한 융복합형 혁신으로, 신생기업의 활발한 참여와 협력이 필수적입니다. 신생기업은 구 기술로 시장을 확보한 기존 기업보다 미래 신기술 창출과 창조적 파괴에 가장 적합합니다.

- 돌파형(break-through) 혁신은 기존 기업보다는 신생 창업기업에서 나온다고 알려져 있습니다. 미국의 오픈 AI, 중국의 딥 시크가 이를 말해주고 있습니다. 기술창업과 벤처기업, 유니콘 기업으로 성장할 수 있는 열린 혁신생태계 구축이 R&D 기반 국가혁신체제의 요체입니다.

❍ 조세제도(세액감면과 세액공제) 개편으로 국가 R&D 예산을 확충하여 연구인력 양성과 기술개발을 촉진하고, 정부의 벤처캐피털(VC) 기능 강화로 혁신기술을 사업화하는 민간투자를 촉진해야 합니다.

• R&D기반 국가혁신체제에 부합하도록 기업에 대한 조세감면제도를 연구개발투자와 고용창출을 두 축으로 전면 개편합니다.

- 먼저 세액공제제도는 연구개발투자세제와 고용세제를 중심으로 운영하고, 고용 창출에 부합하지 않는 통합투자세제는 고용친화적 투자세제로 개편합니다.

- 고용친화적 투자세제는 고용을 창출하는 설비투자에 대해 세액공졔 혜택을 제공했던 과거 고용창출투자세제(2011~2017)가 예입니다. 다음으로 세액감면제도는 중소기업특별세액감면제도 등 투자나 고용 활동과 무관하게 요건만 충족하면 감면혜택이 제공되는 제도들은 축소·폐지할 필요가 있습니다.

- 이와같이 조세제도 개편 등을 통해 확보된 재원으로 국가 R&D 예산을 확충하여 연구인력 양성과 기술사업화 지원 규모를 확대하는 한편, 창업·벤처기업 육성에 활용합니다.

• 정부가 조성한 모태펀드를 민간 VC에 출자하여 벤처기업에 자금을 간접 지원하는 방식이기 때문에 VC시장에 대한 정부 출자와 정책펀드는 민간투자를 촉진합니다.

- 민간 기업의 투자 활성화와 고용 촉진을 위한 정부의 재정지출 가운데 모태펀드 출자가 가장 효과적입니다. 재정투입 대비 GDP증가를 의미하는 재정승수는 감세(조세지출)는 물론이고 정부소비, 정부투자 등 다른 어떤 재정지출 분야보다도 VC 분야가 월등히 높습니다.

- VC투자는 모태펀드와 민간VC 출자금의 매칭을 통해 이루어집니다. 국내 모태펀드 출자금액은 2005년부터 2023년 3분기까지 총 16.5조원이며, 여기에 매칭된 민간의 출자금이 21.9조 원으로 약 1.7배의 민간자금이 투자되었습니다.

- 모태펀드가 출자한 자펀드의 수익률도 양호합니다. 2023년 말까지 청산 완료된 276개 모태자펀드의 수익률은 연평균 7.5%였습니다. 모태 자펀드에서 발생한 수익은 회수되어 다시 투자됩니다.

- 그동안 벤처기업은 기존 4대 재벌그룹보다 더 많은 일자리를 만들어 냈으며, 기술창업과 벤처기업이 미래 인재 육성의 산실입니다.

➀ 정부 연구개발 예산 확대와 정첵펀드 확충으로 연구개발투자와 VC시장에서 재정의 마중물 역할을 강화해야 합니다.

• 정책펀드는 우리의 기술창업과 벤처산업을 견인해 온 주요 원동력이었습니다. 모태펀드, 성장금융 등의 정책펀드를 확충하는 한편, AI, 빅데이터, 바이오, 로봇, 반도체, 소재, 항공우주, 에너지 환경 등 미래 신산업분야의 기술창업과 민간 VC투자를 유도해야 합니다.

• 모태펀드는 창업 초기 투자, 성장금융 등 기타 정책펀드는 스케일업 투자로 역할을 분담하고, 정부출연 연구기관, 대학 등에서 개발한 기술을 기반으로 한 창업과 VC투자를 활성화해야 할 것입니다.

➁ 중앙정부와 지방정부가 공동 출연하여 지역 모펀드를 조성하고 지역전략산업 의 창업과 VC 투자를 지원하고 지방경제의 활력을 회복하는데 나서야 합니다.

• 우리나라 벤처기업은 수도권 일부에 편중되어있습니다. 벤처투자회사의 91%, 창업기획자의 68%가 수도권에 위치하며, 벤처투자도 수도권에 집중되고 있습니다.

• 중앙정부는 수도권, 대전 등 일부 지역에 조성된 벤처생태계를 지방정부와 협력하여 전국으로 확산해야 합니다. 지방경제는 기존 전통 산업의 해외 이전과 구조조정으로 어려움을 겪고 있으며 수도권으로의 청년유출로 고령화와 지방소멸이 가중되고 있습니다. 지방 소재 수출 대기업의 분공장이 해외로 빠져나가는 마당에 민간투자만으로 지방경제가 회복될 것을 기대하기 어렵습니다.

➂ 창업·벤처기업을 유니콘 기업으로 성장시키기 위해서는 국내뿐 아니라 해외 글로벌 벤처투자 유치가 필요합니다.

• 이스라엘의 벤처산업이 활성화된 비결은 모태펀드인 요즈마펀드와 함께 글로벌 VC자금 유치에 있습니다. 요즈마펀드는 해외 VC 참여가 필수 요건이며, 투자자금의 90%를 해외에서 유치하고 있습니다.

• 우리나라 글로벌 VC 유치는 매우 저조합니다. 모태펀드는 창업 초기 투자, 성장펀드는 후속 스케일업 투자에 주력하도록 하는 한편, 국내외 대형 VC 투자 유치로 유니콘 기업으로의 성장을 뒷받침해야 할 것입니다.