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모두의 질문QBeta

신현기 교수(가톨릭대학교 행정학과)의 질문Q

1. 질문의 맥락

❍ 공무원들은 왜 정치적으로 중립을 지키지 못하고 있습니까?

① 공무원의 정치적 중립

❏ 헌법 제7조 제1항에 따라 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며 국민에 대한 책임을 져야 함

● 위 조항이 이른바 공무원의 정치적 중립성 조항임에도 이번 탄핵 사태에서도 드러났지만 공무원의 정치적 중립성이 굉장히 위태롭고 혼란스러우며 국가기관 간의 갈등도 발생하고 있는 실정임

● 우리가 1987년 민주화 이후로 이 조항을 어떻게 실현하는지에 대해서 아직 관행이라든지 개념 같은 것들이 확립되지 않은 상황임

② 정치권력의 주기적 교체와 공무원에 대한 정치보복

❏ 정치권력의 주기적 교체와 공무원에 대한 정치보복이 이루어지면서 공무원의 정치적 중립에 영향을 줌

● 특히 지난 정부의 핵심 추진 과제의 경우 다음 정부에서 단죄의 대상이 되고 있어 중장기적인 국정 과제 추진이 어려운 상황임

● 1987년 민주화 이후 민주주의 체제가 자리잡으면서 정치권력이 주기적으로 교체될 때마다 정치보복의 악순환이 되풀이되자 그간 공무원이 주도했던 국가 정책이 5년 단위로 크게 바뀌면서 공무원들이 큰 혼란에 빠짐

● 권위주의 체제에서 권위적 정치 리더십 아래서 행정부 주도의 정책 과정에서 민주화 이후 의회와 정치 주도의 정책 과정으로 바뀌면서 공직사회는 권력 교체기마다 이른바 권력에 줄 서기, 정책의 정치화 등으로 국가 역량이 떨어지는 결과를 초래함

③ 검찰의 정치적 중립 상실

❏ 1987년 민주화 이후 군이 사라진 자리에 사실상 통제받지 않는 권력으로 변신한 검찰은 이러한 공직사회의 변신을 잘 보여줌

● 정권 초에는 날카로운 사정의 칼이 되었다가 정권 후반기가 되면 오히려 정권을 공격하는 사례가 반복되고 있는 실정

2. 해결방안

❍ 정치의 합의 수준을 높이고, 행정 공무원들의 전문직업주의(professionalism)를 강화해야 합니다.

➀ 양극화된 정치의 합의 수준을 높이는 노력 필요

❏ 정치의 합의와 우리 사회의 합의 수준을 높여야 행정의 혼란을 막을 수 있음

● 정치 자체의 합의 수준이 좁아지면 정책을 추진하는 행정 관료들 내부에 기회주의가 발생하고, 한 몫 잡아 출세하겠다는 행정 관료가 많아져 고착화 되면 정책의 정치화가 가속화 됨

➁ 공무원 집단 자체의 전문직업주의 강화 필요

❏ 좋은 정부를 만들기 위해서는 정치뿐만 아니라 전문성과 책임성이 확보된 행정이 결합해야 함

● 한국 공무원들의 가장 대표적 행태는 복지부동이며, 복지부동은 현 정부에서 괜히 나서면 다음 정부에서 단죄된다는 인식으로 ‘한 것도 아니고 하지 않은 것도 아닌 어정쩡한 태도’를 취하는 것임

● 공무원 집단이 중심을 잡고 전문적인 행정을 통해 국가 중장기 과제를 책임성 있게 완수해야 할 것임

➂ 제도적 장치 마련 후 선례를 만들고 관행화시키는 작업 중요

❏ 정교한 제도적 장치만으로 모든 것을 해결할 수 없으므로 제도의 취지에 맞게 제도적 절제의 선례를 만들고 관행화시키는 것이 중요함

● 미국의 경우 우리나라 보다 탄핵의 조건이 포괄적임에도 탄핵 경험이 없고, 우리는 벌써 세 번째 진행 중임

● 탄핵과 같은 제도를 당파적으로 활용하는 선례를 만들면 이후 다시 하는 것이 쉬워지고, 당파적으로 남용될 가능성이 높기 때문임

● 민주주의 체제를 운영하는 데 있어서 제도적인 정합성도 중요하지만, 어떤 선례와 관행을 남기느냐 하는 것도 매우 중요함

➃ 의회를 통한 시민의 통제와 권력기관 간 견제와 균형이 중요

❏ 시민적 통제는 결국 의회라는 제도를 통해 이뤄질 것이며, 시민적 통제 아래서 권력 기관 간 견제와 균형이 이뤄져야 함

● 시민적 통제라는 것이 자칫 여론 정치와 포퓰리즘으로 귀결될 수 있는 만큼 시민의 요구는 결국 의회라는 제도로 수렴되는 것이 바람직함

● 예컨대 국가 예산의 경우 공무원의 전문성을 인정하여 예산 편성권은 행정부가 갖지만, 이에 대해 의회가 심의권과 의결권을 갖는 것처럼 시민의 통제를 전제로 한 상태에서 권력기관 간의 수평적 책임성이 확립돼야 함

❍ ‘정치 보복을 하지 않겠다’가 대선 후보의 첫 번째 공약이 되야 합니다.

➀ 탄핵 이후 민주당이 집권한다면 첫 번째 공약으로 “정치 보복을 하지 않겠다.”가 되어야 정치가 복원되고, 공무원의 정치적 중립 확보 관행 확립

❏ 정치는 법과 관행 혹은 제도로서 안 풀리는 문제를 상호 양보와 협상을 통해서 풀라는 능동적인 행위임

● 우리는 오랫동안 민주화 투쟁의 경험을 통해 민주화를 이루어 왔기 때문에 정치에서의 협상을 굉장히 타락한 행위로 보는 시각이 존재

● “거대 악과 맞서는 순결한 우리”라는 순결주의 정치관이 있는 것인데, 이에 바탕한 선악의 대결정치가 협상과 타협을 터부시함으로써 결국 정치의 문제를 법정으로 끌고 가는 것임. 정치는 순결한 것이 아니라 서로 주고받는 것이라는 점을 이해할 필요가 있음

● 정치의 협상 과정을 법정으로 가지고 가는 순간 정치는 사라지게 되는 것이며 정당의 존재 이유도 없어짐

❏ 이미 김대중 대통령의 정치 보복을 하지 않겠다는 약속과 이를 이행했던 선례가 존재함

● 정치권에 이른바 대화와 타협, 양보와 협상이 생기고 그 결과로서 정치의 안정이 온다면 국가의 정책 생산성이 높아져 결국 국민들이 인정하는 상황으로 귀결될 것임

➁ 정치인은 지지하는 국민의 의사를 대변하되 국가의 장기적 이익을 위해 지지자와 맞설 각오도 필요

❏ 정치인의 자율성을 확보한 상태에서 반대 진영과 협상할 수 있어야 정치가 복원

● 정치는 시민들의 의견을 대변하는 것이기도 하지만 시민의 의견이 항상 옳다고 말할 수는 없음

● 국가의 장기적인 미래를 위해서 무엇이 옳은지에 대한 균형이 중요하며, 정치인들이 무조건 강성 지지층의 뜻만 따르게 한다면 그건 정치라고 말할 수 없음

● 정치인이 대부분은 시민의 의사를 따르지만, 국가의 중장기 이익의 관점에서 여론과 상충될 때에는 과감하게 다른 선택을 할 수 있어야 하며, 왜 그런 선택을 했는지 끊임없이 시민들을 설득해야 함